En principio, se entendía que la Constitución del 2010 fue concebida como una Constitución rígida. Eso quiere decir que al ser nuestra Carta Magna, y, por consiguiente, disponer de una posición jerárquica superior en el orden jurídico, sería de difícil reforma o modificación.
Desde un punto de vista técnico-legal, es lo que la diferencia de una Constitución flexible, la cual puede ser modificada o derogada por el Poder Legislativo, mediante el mismo procedimiento ordinario que se instituye para la aprobación de las leyes.
En los sistemas de Constitución flexible, como es el caso, por ejemplo, del Reino Unido y Nueva Zelanda, la Constitución y las leyes, como fuentes del Derecho, se encuentran sometidas al mismo nivel dentro del orden jurídico.
No ocurre así con una Constitución rígida, como es el de la mayoría de los países, en la que al proclamarse su supremacía sobre cualquier otra normativa o disposición legal, se requiere, para su modificación o derogación, no de una ley ordinaria, sino de un procedimiento especial, con respaldo de una mayoría calificada. En algunos casos, hasta de la realización de una consulta popular o de un referendo aprobatorio.
Así creíamos que era en la República Dominicana. Teníamos la certidumbre de que bajo el Título XIV, referido a las reformas constitucionales, sus dos capítulos, el relativo a las normas generales y el de la Asamblea Nacional Revisora, así como los seis artículos que se extienden desde el 267 hasta el 272, nuestra Carta Magna era una especie de código constitucional rígido, sometido a un procedimiento especial, que tornaba difícil su reforma o modificación.
No resulta así. En los debates que se suscitaron entre destacados miembros de nuestra comunidad jurídica, en relación a la reciente reforma a la Constitución, surgieron distintos análisis y diversas explicaciones acerca del procedimiento de reforma de nuestro texto constitucional, lo que generó desconcierto y confusión.
Esa experiencia nos obliga, para una futura reforma, instituir un empleo más preciso del lenguaje y una mejor interrelación de los textos, que permita, en lugar de un razonamiento analógico, hacer uso de una interpretación literal y directa de nuestra Carta Sustantiva, que la haga menos proclive a la ambigüedad y al equívoco.
Leyes ordinarias y orgánicas
Aunque la Constitución Dominicana es rígida, eso no equivale a decir que no puede ser modificada. En efecto, puede serlo. Lo único es que el procedimiento a seguir para realizarlo, como hemos dicho, es un procedimiento especial, más complejo y tortuoso que el que normalmente se sigue para la aprobación o modificación de una ley ordinaria.
Así lo señala el artículo 267, al disponer: “La reforma de la Constitución sólo podrá hacerse en la forma que indica ella misma y no podrá jamás ser suspendida ni anulada por ningún poder o autoridad, ni tampoco por aclamaciones populares.”
El como se inicia el proceso está contemplado en el artículo 269, que indica que nuestra Constitución “podrá ser reformada si la proposición de reforma se presenta en el Congreso Nacional con el apoyo de la tercera parte de los miembros de una u otra cámara, o si es sometida por el Poder Ejecutivo.”
Desde un primer instante, nuestra Constitución señala que el procedimiento para su reforma tiene un carácter especial, pues requiere que no sea un diputado o un senador quien introduzca la proposición de reforma, es decir, el proyecto de ley, sino una tercera parte, o el 33 por ciento de los miembros de una u otra cámara.
Pero lo que dio lugar a la controversia fue el artículo 270, que consigna que “La necesidad de la reforma constitucional se declarará por una ley de convocatoria . Esta ley, que no podrá ser observada por el Poder Ejecutivo, ordenará la reunión de la Asamblea Nacional Revisora, contendrá el objeto de la reforma e indicará el o los artículos de la Constitución sobre los cuales versará.”
Esa ley de convocatoria que declara la necesidad de la reforma constitucional, ¿es una ley orgánica o una ley ordinaria?
En vista de que el artículo 270 de la Constitución no lo expresa de manera directa, los partidarios de la interpretación directa o exegética del texto constitucional, concluyen que no se trata de una ley orgánica, sino de una ley ordinaria, la cual se aprueba por mayoría simple.
Pero en lugar de limitarse únicamente a lo que indica el artículo 270, se podía hacer una interpretación analógica, al combinarse con lo que refiere el 112, que señala, entre los casos que requieren de la aprobación de una ley orgánica, los que tienen que ver con “la regulación de los procedimientos constitucionales, las materias referidas por la Constitución y otras de igual naturaleza.”
¿No cabría en esa categoría la ley que declara la necesidad de la reforma constitucional prevista en el artículo 270?
Más aún, si se realiza un análisis de constitucionalismo comparado, se podrá comprobar que en la mayoría de los países es así. En España se requiere de una mayoría de tres quintas partes en ambas cámaras para aprobar la ley que reforma la Constitución. En Francia, igual, por las tres quintas partes de los miembros del Parlamento; y en Alemania, con la aprobación de las dos terceras partes.
En América Latina, podrían citarse los casos de Chile, en el que se requiere de las tres quintas partes de Senadores y Diputados. En Brasil, las tres quintas partes. En Bolivia, las dos terceras partes; y en Guatemala, las dos terceras partes.
En fin, como puede observarse, la tendencia predominante, a nivel internacional, es que la ley que convoca la necesidad de la reforma constitucional, como parte de un procedimientos especial, es una ley orgánica, que requiere, para su aprobación, de una mayoría calificada.
Pero aquí, en República Dominicana, hubo un grupo de notables y prestigiosos juristas, que a pesar de las evidencias insoslayables, argumentaron lo contrario.
El referendo aprobatorio
Igual ocurrió con la necesidad del referendo aprobatorio, luego de la aprobación de la reforma constitucional por la Asamblea Nacional Revisora. En este caso, el argumento ha sido que la consagración de la reelección presidencial no constituía un derecho fundamental.
Pero el artículo 272 no sólo establece los derechos fundamentales como única categoría para la celebración de un referendo aprobatorio que confiera legitimación popular para la reforma constitucional.
En adición, se encuentran, el ordenamiento territorial y municipal; el régimen de nacionalidad, ciudadanía y extranjería; el régimen de la moneda, y sobre los procedimientos de reforma instituidos en la Constitución.
En otras palabras, la Constitución esboza cinco categorías diferentes en las que la reforma de la Carta Magna realizada por la Asamblea Nacional Revisora, requiere, a los 60 días de su proclamación, que la Junta Central Electoral convoque a un referendo, que no es más que una elección, en la que más de la mitad del 30 por ciento de los votantes que figuran en el registro electoral, votan en favor de la aprobación de la reforma constitucional.
Pero, como según se ha sostenido, no se hace referencia explícita en el título IV de la Constitución, sobre el Poder Ejecutivo, acerca de la necesidad de un referendo aprobatorio, el mismo no constituye una obligación constitucional.
No obstante, si se hace la conexión con el artículo 22, sobre régimen de ciudadanía, se comprueba que nuestra Carta Sustantiva sostiene que “Son derechos de ciudadanas y ciudadanos, elegir y ser elegibles para los cargos que establece la presente Constitución…”.
Por supuesto, entre los cargos que establece la Constitución se encuentra el de Presidente de la República. Por consiguiente, una vez más, por vía de interpretación analógica, se llega a la conclusión de la obligación del cumplimiento de ese requisito para la legítima culminación del proceso de reforma constitucional.
Pero, igual, en algo que ha debido haber consenso entre los miembros de nuestra comunidad jurídica, no lo ha habido. La razón parece estar en la necesidad de que el texto constitucional se exprese de manera directa, de tal forma que no dé lugar a interpretaciones aviesas e interesadas.
Todo esto nos conduce al hecho de que si nuestra Carta Sustantiva es de naturaleza rígida, como en efecto lo es, en una futura reforma constitucional debe blindarse de manera tal que no sea tan frágil o vulnerable a cualquier tipo de modificación.
Debe hacerse una reforma que se exprese de manera tan clara, precisa y directa, que jamás pueda haber dudas de que en los casos expresamente estipulados, para su modificación se requiera de mayoría calificada y de la realización de un referendo aprobatorio.
Así protegeremos mejor nuestra Constitución y nuestra democracia.
